Urbanisme commercial : l’acte unique du permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale

En 2015, la société LIDL a effectué une demande de permis de construire pour la construction d’un magasin à Sedan.

Par une décision du 18 mai 2015, la commission départementale d’aménagement commercial des Ardennes a accordé à la SNC LIDL l’autorisation d’étendre de 555 m² la surface de vente d’un ensemble commercial par création d’un supermarché à l’enseigne LIDL d’une surface de vente de 1.275 m², portant sa surface de vente totale à 3.299 m², situé 40 avenue de la Marne sur le territoire de la Commune de SEDAN (08200).

Par un arrêté du 15 juin 2015, le Maire de Sedan a accordé à la SNC LIDL le permis de construire valant permis de démolir pour une construction de 1.965 m² sur un terrain situé 2 rue des forges à Sedan.

Conformément aux dispositions de l’article L. 752-17 du code de commerce, le 26 juin 2015, une société concurrente située dans la zone de chalandise a exercé un recours préalable à l’encontre de cette décision devant la Commission nationale d’aménagement commercial.

Par une décision du 8 octobre 2015, la Commission nationale d’aménagement commercial a admis le recours et a refusé le projet de la SNC LIDL.

Pour autant, malgré cette annulation, la société LIDL a décidé de passer outre cette décision et de mettre en œuvre le permis de construire litigieux en débutant les travaux.

La société concurrente a donc attaqué le permis de construire litigieux par une requête en annulation et une requête en référé suspension devant la Cour administrative d’appel de Nancy.

La question posée était de savoir quelle juridiction était compétente pour connaître de l’action pendante concernant la décision attaquée :

• le Tribunal administratif de Chalons en Champagne, en tant que tribunal du ressort de l’auteur de la décision attaquée conformément à l’article R. 312-1 du code de justice administrative,
• ou la Cour administrative d’appel de Nancy résultant de l’article L. 600-10 du code de l’urbanisme.

D’une part, l’article L. 600-10 du code de l’urbanisme mentionne que :

« Les cours administratives d'appel sont compétentes pour connaître en premier et dernier ressort des litiges relatifs au permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale prévu à l'article L. 425-4. »

Il résulte de ces dispositions que la Cour administrative d’appel est compétente pour connaître des litiges relatifs (permis de construire et/ou refus de permis) aux permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale.

D’autre part, s’agissant du régime du permis de construire tenant lieu d’autorisation commerciale, il a été fixée par la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises et le décret n° 2015-165 du 15 février 2015 relatif à l’aménagement commercial. D’une manière générale, l’article 60 de la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 précitée avait prévu que le mécanisme du permis de construire tenant lieu d’autorisation d’exploitation commerciale devait entrer en vigueur à une date fixée par décret en Conseil d’État, et au plus tard le 18 décembre 2014. Or, malgré la date retenue par le législateur, l’article 6 du décret d’application de cette loi a retenu le 15 février 2015 comme date d’entrée en vigueur du mécanisme, soit le lendemain de la publication du décret. Si les dispositions de ce décret sont en vigueur depuis le 15 février 2015, l’article 4 prévoyait un régime transitoire pour les demandes en cours d’instruction.

Plus précisément, l’article 4 du décret précité mentionne que :

« I. - Par dérogation à l'article R. 752-9 et aux premier et deuxième alinéas de l'article R. 752-10 du code de commerce, l'article R. 752-11 et les premier à troisième alinéas de l'article R. 752-12 du même code s'appliquent aux demandes d'autorisation d'exploitation commerciale nécessitant un permis de construire en cours d'instruction devant la commission départementale d'aménagement commercial à la date d'entrée en vigueur du présent décret.
II. - Par dérogation au troisième alinéa de l'article R. 752-10, au quatrième alinéa de l'article R. 752-12 et au troisième alinéa de l'article R. 752-24 du code de commerce, pour les demandes d'autorisation d'exploitation commerciale ou de permis de construire en cours d'instruction devant la commission départementale d'aménagement commercial à la date d'entrée en vigueur du présent décret, les délais de un et deux mois prévus à l'article L. 752-4 et au II de l'article L. 752-14 du même code courent à compter de la date de publication de l'arrêté préfectoral prévu à l'article R. 751-1 du même code.

III. - Par dérogation à l'article R. 752-34 du code de commerce, pour les demandes d'autorisation d'exploitation commerciale ou de permis de construire en cours d'instruction devant la Commission nationale d'aménagement commercial à la date d'entrée en vigueur du présent décret, les délais d'un et quatre mois prévus à l'article L. 752-4 et aux I, II et V de l'article L. 752-17 du même code courent à compter de la date de publication du décret prévu à l'article L. 751-5 du même code.

IV. - Pour les demandes de permis de construire en cours d'instruction à la date d'entrée en vigueur du présent décret et relatives à des projets soumis à une autorisation d'exploitation commerciale, les autorisations d'exploitation commerciale valent avis favorables de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial.

V. - L'article R. 311-3 du code de justice administrative s'applique aux recours contre des décisions de la Commission nationale d'aménagement commercial relatives à des projets ayant nécessité un permis de construire délivré avant l'entrée en vigueur du présent décret.

L'annulation par le juge administratif d'une autorisation d'exploitation commerciale nécessitant un permis de construire délivrée avant l'entrée en vigueur du présent décret n'emporte pas l'annulation du permis de construire.

L'annulation par le juge administratif d'un permis de construire délivré avant l'entrée en vigueur du présent décret et relatif à un projet ayant fait l'objet d'une autorisation d'exploitation commerciale n'emporte pas annulation de l'autorisation d'exploitation commerciale. »

Il ressort de ces dispositions les mesures transitoires dans les hypothèses suivantes :

• les demandes d’autorisation d’exploitation commerciale pour des projets nécessitant un permis de construire qui étaient en cours d’instruction devant la CDAC le 15 février 2015 : elles se voient appliquer le régime des autorisation d’exploitation commerciale ne nécessitant pas de permis de construire,
• les demandes de permis de construire qui étaient en cours d’instruction le 15 février 2015 et qui concernent des projets soumis à autorisation d’exploitation commerciale : les autorisations d’exploitation commerciale déjà délivrées par la CDAC ou la CNAC valent avis favorable de ces commissions dans le cadre de l’instruction du permis de construire.

Par ailleurs, l’article 36 II de la loi n° 2015-990 du 6 aout 2015 a modifié les dispositions de la loi 2014-626 précité et ajoute à l’article 39 de cette loi un III, codifié à l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme, en ces termes :

« III. – Pour tout projet nécessitant un permis de construire, l’autorisation d’exploitation commerciale, en cours de validité, dont la demande a été déposée avant le 15 février 2015 vaut avis favorable des commissions d’aménagement commercial. »

Ainsi, les autorisations d’exploitation commerciale en cours de validité au 15 février 2015 mais pour lesquelles aucune demande de permis n’avait encore été déposée à cette date ne pouvaient permettre d’obtenir un permis valant autorisation d’exploitation commerciale. L’article 36 de la loi précité vient désormais régler cette difficulté.

Dorénavant, toutes les autorisations en cours de validité aujourd’hui et dont la demande a été déposée avant l’entrée en vigueur de la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 précitée valent avis favorable de la commission départementale d’aménagement commercial dans le cadre de l’obtention d’un permis de construire sur le fondement de l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme.

Par conséquent, il résulte de la combinaison des dispositions des articles L. 600-10 du code de l’urbanisme et de l’article 4 du décret précité que la Cour administrative d’appel est compétente pour connaître des litiges relatif au permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale.

En l’espèce, la demande de permis de construire a été déposée le 17 décembre 2014, soit la veille du 18 décembre 2014 date de l’entrée en vigueur au plus tard des dispositions relatives à l’urbanisme commercial contenues dans la loi Pinel.

Ce permis de construire a été accordé le 15 juin 2015 par le Maire de Sedan, de sorte qu’il était en cours d’instruction à la date du 15 février 2015.

S’agissant de l’autorisation d’exploitation commerciale, la demande a été enregistrée le 30 mars 2015 au secrétariat de la commission départementale d’aménagement commercial des Ardennes et la commission a accordé un avis favorable le 18 mai 2015.

La demande ayant été enregistrée le 30 mars 2015, ce dossier était en cours d’instruction devant la Commission départementale d’aménagement commercial des Ardennes postérieurement à la date du 15 février 2015, de sorte que les règles relatives aux demandes d’autorisation d’exploitation commerciale ne nécessitant pas de permis de construire ne sont donc pas applicables.

Il s’agit donc bien d’une demande de permis de construire en cours d'instruction à la date d’entrée en vigueur du décret précité et relative à un projet soumis à une autorisation d'exploitation commerciale, de sorte que le permis de construire doit être considéré comme un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale au sens des nouvelles dispositions précitées.

Par un arrêt du 17 mars 2016, la Cour administrative d’appel de Nancy a précisément estimé que :

« Il ressort toutefois des pièces du dossier que si un dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale a été envoyé le 12 février 2015 au secrétariat de la commission départementale d'aménagement commercial et reçu par celui-ci le 15 février suivant, l'instruction de la demande n'a débuté que le 30 mars 2015, date à laquelle le dossier a été enregistré, après réception des pièces complémentaires demandées au pétitionnaire. Cette demande d'autorisation d'exploitation commerciale ne peut donc être regardée comme ayant été " en cours d'instruction devant la commission départementale d'aménagement commercial à la date d'entrée en vigueur du décret du 12 février 2015 ". La société Lidl n'est donc pas fondée à soutenir que sa demande, qui est relative à un projet nécessitant la délivrance d'un permis de construire et d'une autorisation d'exploitation commerciale, devait être instruite dans le cadre du régime antérieur à celui des dispositions issues de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme et du décret du 12 février 2015.

11. Il s'ensuit qu'indépendamment de son libellé, la délibération de la CDAC en date du 18 mai 2015 doit être regardée comme un avis favorable que le maire de Sedan a d'ailleurs visé comme tel dans son arrêté du 15 juin 2015 délivrant le permis litigieux à la société Lidl. Le permis accordé au vu de cet avis doit donc être regardé comme un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale, qui entre dans la compétence juridictionnelle de la cour en application des dispositions précitées de l'article L. 600-10 du code de l'urbanisme ».

Compte tenu de la question de droit nouvelle présentant une difficulté sérieuse, et se posant dans de nombreux litiges, la Cour a également transmis au Conseil d’Etat les questions suivantes :

1°) Le recours contentieux formé par un professionnel visé à l'article L. 752-17 du code du commerce contre un permis de construire visé à l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme est-il soumis aux exigences des dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ?

2°) Le recours visé ci-dessus est-il soumis à des règles de délai dérogatoires par rapport à celles qui sont posées à l'article R. 600-2 du code de l'urbanisme relatives à l'affichage sur le terrain du permis contesté compte tenu, notamment, de l'obligation de déposer un recours obligatoire à l'encontre de l'avis de la CDAC préalablement à l'exercice du recours contentieux dirigé contre le permis ?

3°) En cas d'avis favorable de la CDAC sur une demande d'autorisation d'exploitation commerciale présentée dans le cadre d'un projet de permis de construire, les dispositions de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme rapprochées, notamment, des dispositions des articles R. 425-15-1, R. 423-23, R. 423-25 (e), R. 423-36-1, R.423-44-1, R. 424-2 (h) du même code et des articles L. 752-17, R. 752-19, R. 752-30, R. 752-31, R. 752-32, R. 752-34, R. 752-39 du code du commerce, imposent-elles à l'autorité administrative compétente d'attendre que la CNAC ait rendu son avis avant de statuer sur la demande de permis lorsqu'un recours préalable est exercé par un concurrent du pétitionnaire contre l'avis favorable de la CDAC ? En va-t-il de même si l'autorité administrative compétente n'est pas informée de l'existence de ce recours préalable exercé auprès de la CNAC ?

4°) Si les dispositions de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme imposent à l'autorité administrative compétente d'attendre que la CNAC ait rendu son avis avant de statuer sur la demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, la méconnaissance de ces dispositions invoquée dans le cadre d'un recours dirigé contre ce type de permis :

- conduit-elle à l'annulation totale du permis valant autorisation d'exploitation commerciale ou à ses seules dispositions portant autorisation d'exploitation commerciale, le concurrent ne pouvant quant à lui le contester que dans cette dernière mesure en application de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme, laissant alors le pétitionnaire libre d'exécuter le permis en tant qu'il vaut autorisation d'urbanisme (Comp. CE, 31 juillet 2015, commune de Telgruc-sur-Mer n° 380557 sur l'article L. 425-7 du code de l'urbanisme désormais abrogé par la loi du 18 juin 2014) ?

- est-elle susceptible de faire l'objet d'une régularisation du permis entaché d'illégalité par la délivrance d'un permis modificatif (la modification pouvant notamment réduire la surface de vente à un niveau inférieur au seuil prévu à l'article L. 752-1 du code du commerce afin de dispenser le projet de la nécessité d'obtenir une autorisation d'exploitation commerciale) :

a) le cas échéant, préalablement à la décision du juge, dans le cadre d'une application adaptée de la jurisprudence du Conseil d'Etat (2 février 2004 SCI La Fontaine de Villiers, n° 238315 ou 30 mars 2015 Société Eole Res, n° 369431),

b) sur le fondement des dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme.

L’avis du Conseil d’Etat est donc attendu sur l’ensemble de ces questions touchant au nouveau régime juridique de l’acte unique du permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale.

CAA Nancy, 17 mars 2016, Société MDVP DISTRIBUTION, n° 15NC02351.